从2G到3G监管须迈一大步

随着第3代移动通信技术的发展以及与互联网、多媒体技术的不断融合，对中国信息通信业发展来讲，既是难得的机遇，同时也是巨大的挑战。与此同时，信息通信业正面临着比单一的语音通信时代更为复杂的市场环境，也给政府监管带来了很大的困难。

2G与3G监管环境对比

越是竞争开放的市场，就越需要加强监管。我国加入WTO，电信市场是承诺完全开放的市场之一，随着我国电信体制改革的不断深入，营造一个良好的发展环境成为当务之急。我们把监管环境分为监管体制、监管法律和监管政策三个方面，下面将从这三个方面来看看2G与3G监管环境的发展变化。

在2G时代，政府实行“单一监管”，即只对电信网和互联网进行管理，且监管部门条块分割，如信息产业部管电信网和互联网，而广电部管广播电视网。监管模式采取的是“政监合一”模式，即政府在行业管理和监督管理方面是合二为一的，政府既是政策的制定者，又是政策的执行者，没有设立独立的监管机构。

在3G时代，电信网、广播电视网和计算机网的融合，使得管制成为三网“融合监制”，逐渐将三网纳入统一的管制和政策框架中，实现对称式开放已成为新时期电信管制的重要因素。逐步建立和完善“政监分离”的监管模式，即政策部门和监管部门应该是各自独立的机构。政策的制定会涉及到多个政府部门及利益相关者，而且立法机构也参与政策的制定；设有独立的监管机构，监管权力相对集中，由专业化的监管队伍实施对电信行业的日常监管。

2000年9月25日国务院发布的《中华人民共和国电信条例》是我国第一部电信业的综合行政法规，2G时代的电信监管所依据的主要就是《电信条例》，还有信息产业部等相关部门的以《电信条例》为核心的部门规章及司局规定。该条例对电信业务许可、网间互联、电信资费、电信安全、电信建设等有所规定，目的是规范电信市场秩序，维护电信用户和电信业务经营者的合法权益，保障电信网络和信息的安全，促进电信业的健康发展。

《反不正当竞争法》监管所有行业的市场行为，但是其对电信业这种带有垄断性行业监管的效果不如对非垄断性行业监管的效果好。《反不正当竞争法》有利于保障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益。

在3G时代，随着通信发展的不断深入，《电信条例》已经暴露出许多不适应的地方，即将出台的《电信法》在这个基础上做了很大的努力，比如解决三网融合、电信资费调整、互联互通难题等。还有以《电信法》为核心的相关部门规章及规定。事前管制与事后管制在《电信法》中并存，以事前管制为主。《电信法》的出台为我国创造公平、公正、合理的电信市场竞争环境提供一个法律基础，同时，政府主管部门对电信市场运作进行监督管理也有法可依。

《反垄断法》的出台主要针对像电信这样的垄断性行业，对垄断性行业的企业市场行为进行监管，有助于我国电信企业对内实现资源优化配置，保障电信市场竞争的公平和有效，对外实现“走出去”。《反垄断法》主要是采取事后管制。

《反不正当竞争法》对整个社会经济健康发展起着一定的保障作用，在3G时代该法律仍然存在，继续发挥其作用。

2G时代，电信资费由政府定价，企业围绕标准定价上下浮动到上限管制转变。互联互通在原来垄断的电信市场中只是在公网和专网之间出现，随着我国电信市场的开放，互联互通不再是简单的同类网的水平互联，而扩展成为跨网络、跨区域、跨业务、跨国界的互联问题，目前建有互联互通网络监控系统。实施电信普遍服务机制是政府基本的公共职责之一，我国的普遍服务政策经历了垄断时期的交叉补贴、政策真空期、分片包干等阶段，目前向普遍服务基金过渡。在非对称管制方面，我国政府仅仅对固网运营商采取非对称管制。

3G时代，资费将实行上限管制，政府放松价格制定，加强资费管理。在互联互通方面，建立了基于成本的结算体系，并且《电信法》从技术、经济和法制上全面深入规范市场行为，调整运营商之间的关系，解决互联互通的难题。在非对称管制方面，建立并逐步完善非对称管制体系，对所有运营商采取非对称管制。在普遍服务方面将采取普遍服务基金，普遍服务基金是指为支持电信普遍服务的实施而设立的来自电信业务经营者的政府性专项资金，用于补贴法律范围内的普遍服务业务，实现政府提出的普遍服务目标。此外，有关3G的热点难点比如号码可携、站址共享、异网漫游等也会有相应政策出台。

建立有效3G监管体系的三大建议

加强监管机构的监管能力

目前，全球电信管制融合已成为一种潮流。欧美各国在上世纪纷纷修改了相关法律法规，允许广电与电信互相渗透。

从2001年开始，英国政府着手对现行的监管机构进行重组。2003年7月17日英国议会批准了《通信法草案》，取代了1984年的《电信法》。根据《通信法草案》，英国设立了新的监管机构OFCOM，确保政府对信息通信市场的统一监管。2005年7月1日ACA（澳大利亚电信管制机构）和ABA（澳大利亚广播管制机构）合并，成立澳大利亚电信与多媒体广播管制局（ACMA），统一管制电信、媒体和广播产业。监管中以《电信法》、《无线电通信法》、《广播法》为依据，对非竞争性事务进行管制。

综上所述，融合带来监管效率的提高，同时会促进融合性业务的发展，将会带动整个社会信息化的进一步发展。因此，融合管制也将是中国电信监管体系改革的一个方向。它将从制度层面解决融合型业务，如IPTV等业务的发展环境问题。

改善电信监管能力的途径：赋予监管机构相应的监督与管制权力和职责，并在不同的监管阶段对不同的监管职能实行调整；创新监管模式，合理应用不同的监管手段，加强监管实施的公开性、客观性；提升监管人员素质，保障监管经费的到位。同时，监管机构必须区分清楚各种外部环境因素对电信监管能力带来的不同影响，在力所能及的范围内，适时调整电信监管能力，以最大限度地保证监管的效果。

适时调整监管政策

首先，在市场准入方面，目前我国政府正在力图创造一个平等竞争的环境，积极组织协调国内各企业加快进入全球性竞争的步伐，从管理上完善这些企业，使它们能够符合竞争的要求；切实做到电信业开放市场与政府调控并举，尽快制订和完成电信市场开放的管理法规，以此指导电信企业建立自身的行为规范。将尽快完善市场准入制度，对不同业务领域采取不同的管制手段，限制不正当的竞争行为；建立公平透明的互联互通规则，制订统一的技术标准，保证平等接入，保证信息流通的畅通安全；加强国家通信资源管理，实行资源的集中统一配置和监管使用；建立科学合理的资费调整机制，促进网络资源共享。

其次，在互联互通方面，目前中国通信市场进入多运营商竞争的时期，互联互通是中国通信业一直寻求解决的一大难题。如何从你死我活的商业竞争、价格竞争、各种违法行为的怪圈中走出来，真正按照合理合法的游戏规则进行竞争与合作，是目前中国通信市场化急需解决的主要问题。在互联互通方面，在传统电信网互联规则特别是网间互联成本和结算规则的基础上，加强对互联网互联互通规则的研究，最终形成一个能适应电信网和互联网的互联监管架构。要确实解决互联扩容、服务质量、互联结算等环节存在的重点问题，实现法律、行政和企业自律全方位的监管手段；科学制订网间互联结算机制，合理调整企业经济利益，形成有效的互联互通激励机制。

再次，在资费管制方面，随着外资电信运营商的逐渐进入，引进先进的管理机制、经营理念和方式以及较高的市场化运作模式，都需要使电信的资费更趋合理化，要求目前的电信资费不可避免地进行调整。因此，今后将继续推进上限管制改革，促进资费政策的市场形成机制，加快与国际接轨的步伐；建立一套科学的效果评估体系，并参照国外经验，设计适合我国国情的科学的资费管理体系，并积极推动互联结算政策等相关配套措施的实施。

促进监管法制化、科学化

纵观世界发达国家和地区，电信监管的法制化、独立监管机构的建立、科学监管框架的形成已经成为一个成熟的监管体系的必备条件，我国也正在向此目标努力。根据中国国情，首先要加快制订以《电信法》为核心的信息网络业管理和管制法规，将国家电信业的改革与发展尽快纳入法制化的轨道。过去颁布的行政法规，有的已显然不能适应今天的需要，制订一套清晰透明、规范市场运作，既适合中国国情，又能符合国际惯例的新的游戏规则刻不容缓，这也是使国内电信市场逐步形成开放、公平竞争关系的关键。我国需要抓紧制订《电信法》，使电信监管有法可依。

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